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浅议《青岛市地名管理条例》存在的问题及应采取的对策
时间2017-01-09 15-34-00 浏览次数: 作者: [贾力]

  地名工作是保证国家政治、经济、行政管理正常运行和社会、群众日常交往的基础性工作,与户籍管理、工商登记、房产交易、邮电通信等各类工作一样,是规范现代生活的基本框架的要素之一。地名工作包括多项内容,如地名普查、地名的命名与更名、地名书写与译写、地名标志设置与管理、地名档案管理、地名专业标准的研制、地名信息化建设、地名理论研究等。其显著的特点是大都具有社会行政管理性质,属于政府职能,要由政府职能部门来制定法规,审核批准,组织实施。

  《青岛市地名管理条例》经青岛市第十二届人民代表大会常务委员会第21次会审议通过,并经山东省第九届人民代表大会常务委员会第17次会批准,于2001年1月1日正式施行。《青岛市地名管理条例》的实施,标志着青岛市地名工作又上了一个新的台阶,对加强青岛市地名管理工作,促进地名管理法制化、标准化、规范化,挥发了重要作用。

  1988年发布的《青岛市地名管理实施办法》中规定,地名委员会及其办公室是同级人民政府管理地名工作的职能部门。1993年机构改革后,青岛市撤销了地名委员会和地名办公室,青岛市的地名工作归入民政局。《青岛市地名管理条例》实施前,由于民政部门开展地名工作缺少法律依据,工作十分被动。《青岛市地名管理条例》明确了地名工作归属问题,把管理地名工作的职能赋予了民政部门,确立了民政部门对地名工作的主管地位,对青岛市的地名命名与更名、地名的标准化处理、标准地名的推广使用、地名档案的管理等各项工作起到了积极的推进作用。但是2001年实施的《青岛市地名管理条例》是依据当时地名工作的大环境制定的,虽然对加强我市地名管理工作发挥了很大的作用,随着我市经济建设的发展和城市化进程不断加快,地名管理出现了许多新情况、新问题,原法规的部分条款已经不能完全符合实际需要,下面结合青岛市地名工作实际,谈几点想法,与大家共商。

  一、《青岛市地名管理条例》存在的主要问题及原因

  (一)地名管理体制不顺,政出多门

  《青岛市地名管理条例》第三章第十九条规定了行政区划界碑标志由民政部门负责,市政部门负责路名牌的设置安装,公安部门负责楼、门牌的编挂,这条规定非常不利于地名工作的开展,是导致地名命名、更名与地名标志设置不能同步进行的直接原因。由于地名命名、更名与地名标志的设置不同步,各区、市地名标志设置张冠李戴,名不符实,设置错位现象屡见不鲜。

  (二)地名管理的职责分工还需进一步完善

  1993年青岛市的地名工作归入民政局社会事务处后,地名工作编制人员1人。《青岛市地名管理条例》第一章第四条规定,市和崂山区、黄岛区、城阳区及各县级市民政部门主管本行政区域的地名工作;第二章第十三条第一款规定,城市道路等市政设施名称的命名和更名,市南区、市北区、四方区、李沧区的,由市民政部门会同有关部门提出方案,报市人民政府审批;第二章第十四条规定,本条例第二条(四)、(六)项所列地名的命名和更名,由该单位或管理部门提出意见,经所在地的区、县级市人民政府审核同意后(属市南区、市北区、四方区、李沧区的报市民政门审核)。使市内四区的民政部门在法律上缺少开展地名工作的依据,而市民政部门由于地名管理人员少,工作量大,也难于更好的履行地名管理职能。

  (三)地名命名、更名的通告应按文权要求发布

  《青岛市地名管理条例》第二章第十六条规定民政部门应当在地名命名、更名批准后十日内通知有关部门,并在二十日内将命名或更名的地名向社会公布。而《青岛市地名管理条例》很多条款都规定了地名命名、更名等由市政府审批,如第二章第十三条规定了城市道路等市政设施的命名、更名由市政府审批,实际工作中也由市政府发布通告,因此民政部门无权发布全部的地名命名、更名的通知或通告。

  二、修改完善《青岛市地名管理条例》应采取的对策

  《青岛市地名管理条例》是依据国务院1986年颁布的《地名管理条例》制定的。随着时间的推移,国务院《地名管理条例》存在的“先天不足”的问题日益显露,已不适应地名工作的需要,甚至还在制约、阻碍地名工作广泛、深入地开展。

  目前青岛市地名管理工作存在的许多问题,在某些方面甚至出现失控状态,如住宅区命名不科学,盲目求大求洋,名不副实等问题,不仅仅是命名不规范的问题,这些现象的背后反映的是更深层的问题,有些人文自然地理实体的命名还没有纳入各级地名部门的管理范围,商品住宅区就是其中的代表之一,其命名工作实际上根本就没有像规划、建设部门那样列入开发项目的审批立项内容,从制度上造成了工作的漏洞,因而才会出现住宅区名称的混乱局面。

  “工欲善其事,必先利其器”。今年民政部已将修订的《地名管理条例》提报到国务院,我们认为待国务院新的《地名管理条例》发布实施后,尽快修改《青岛市地名管理条例》。

  (一)新的《青岛市地名管理条例》应充分体现地名标准化的原则

  地名标准化是指在一定区域或全球范围内对各类地理实体称谓、书写的统一和规范。就一个国家的地名标准化而言即用本国官方语言统一地名书写形式并固定下来。小到一条街道、一座桥梁,大到一个地区、一个星球,都需要标准地名。地名作为一种经常使用的社会交往工具,其社会作用越来越重要,地名管理工作的其核心就是推广标准地名和标准地名标志,纠正非标准地名和非法地名标志物。实现地名标准化是地名管理工作的基本原则,新的《青岛市地名管理条例》应把维护和实现地名标准化作为一条重要的章节或条款。

  (二)新的《青岛市地名管理条例》应进一步明确执法主体

  新的《青岛市地名管理条例》应从法律角度进一步确立地名管理机构的法律地位。1998年国务院公布的“三定”方案规定:“民政部负责全国的地名工作”,民政部门为地名的主管部门是国务院赋予的管理职能。民政与市政、公安、邮电等部门在地名工作上的关系,是管理与使用的关系,管理是政府行为,使用是部门职能的需求,两者有原则的区别。地名标志中的街巷牌和门牌应由民政部门负责。理由是:一是街巷牌和楼、门牌是社会公共的地名标志,与铁路、航空地名不同,不属于专业地名标志。二是街巷牌和楼、门牌作为直接服务于社会与大众的公共地名,只有由地名主管部门管理,才能遵循地名管理规律,从全局出发并照顾各个部门的使用特点。三是对地名主管部门来说,离开地名标志设置与管理等实实在在的工作,不利于其生存和发展。

  地名的命名、更名与地名标志的设置是一个不可分割的整体,是地名管理工作的重要组成部分。要从根本上杜绝地名工作的多头管理、各自为政的局面,就必须从法律上将地名管理工作明确统一到一个主管部门。

  (三)新的《青岛市地名管理条例》应适用现代社会发展的需要

  新的《青岛市地名管理条例》应对地名工作出现的新情况、新问题,做出相应的规定。如建筑物、居民区的命名、通名问题,有偿命名问题,地名命名滞后规划、建设等问题,现行的法规都难以解决,新的法规必须对这些问题做出明确规定,地名规划是解决这些问题的最佳方法,因此,应在法律上确保地名规划的权威性。

  地名规划是全国地名公共服务工程的重要组成部分,其主要任务是结合城市建设现状和发展规划,着眼城市的长远发展和现实需要,依据国家地名管理法规和有关规范,对城市未来需要的新地名进行前瞻性的规划论证。地名规划就是要用超前意识,实行超前管理,使城镇地名命名更名与城镇建设规划同步进行。如果能依法制定一个科学、完善的地名命名规划蓝图,地名命名更名就有了遵循的依据,就可以减少工作中的盲目性,将有效的制止乱写乱拼乱用地名、违规拍卖地名、有路无名等现象。

 
 
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