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地名普查实施中的困惑与思考
时间2018-05-29 09-30-00 浏览次数: 作者: [丁立明]

  2009年10月,国务院办公厅下发通知决定开展第二次全国地名普查试点工作,标志着我国第二次地名普查工作全面启动,这是继1979年开展第一次全国地名普查以来,历经30年,国务院决定在全国开展的又一次地名普查,也是今后一段时期内加强全国地名工作的一项重要举措。作为参加第二次全国地名普查先期试点工作的一员,本人亲身经历并参与了这次地名普查试点相关工作,通过近一年的探索和努力,取得了一些经验,同时在实践中也感受到了不少困惑,针对这些困惑,笔者也进行了一些思考。

  一、地名普查实施中的困惑

  地名普查被界定为是一项公益性、基础性的国情调查,是一项复杂的系统工程,可见这项工作的重要性。各先期试点的省市区县相应都认真开展了地名普查试点工作,且取得了显著成效。纵观各级从人力、机构、经费、技术支持、责任分工等各个方面对先期试点工作都予以高度重视,作了充分安排,保障了这次试点工作的顺利开展,并取得可喜成果。但这是在国家保障专项经费、开展先期试点的前提下,进行的地名普查试点工作,若没有专项经费,作为一项正常的部门业务来部署,是否还能取得满意的成果?这或许是最为值得思考的问题。通过实践,笔者认为地名普查、甚至地名管理等工作在法律保障、制度体制建设、标准规范、舆论宣传甚至公众认可等方面还存在一些不足、甚至是缺位或空白,致使地名普查工作难以在相关法规框架内,各相关单位按照规范的工作程序正常开展。

  一是舆论宣传方面。由于国家对这次地名普查在对外宣传方面的定位是“不做宣传报道,按照内部工作稳妥推进”的原因,非业内人员没有听到一点国家关于地名普查方面的声音,这与“工作未动,舆论先行”的常规不符,不像国家开展历次人口普查、经济普查那样,从国家领导人公开出面讲话到宣传部门、各大新闻媒体全部参与进来,全国上下形成普天盖地式的宣传氛围,从而引起全社会的共鸣共识。而这次普查试点工作不做宣传报道,宣传工作滞后,引不起全社会的共识,地名普查的社会参与度低,只是内部相关人员在开展普查,给人一种无群众基础、没群众支持、蹑手蹑脚、孤军作战的感觉,无形中,降低了各级领导的重视程度和社会的参与度。很多地名文化爱好者,甚至一些掌握大量地名知识、信息的专家、专业人员,由于不知情,不能参与其中,难以发挥作用,给这次地名普查造成了损失。同时通过试点看,个别掌握着本部门本单位相关地名信息的部分领导、人员,由于对地名普查工作认识不足,而偏面认为民政部门在无事生非,多管闲事,认为地名普查与己无关、不重视、不支持,或者以涉及单位机密为由推诿塞责、敷衍应付,无形中加大了普查工作难度,拖延了工作进度,造成工作被动。分析原因与缺少宣传有较大关系。而从群众朴素的观点认为,既然地名普查是一项公益性、基础性国情调查,同时又是一项复杂且重要的系统工程,其意义重大影响深远,况且又是在我们自己的领土领海中开展的普查,就应象人口、经济普查中大张旗鼓的利用多种手段多个渠道进行宣传报道那样,重视舆论宣传在地名普查工作中的作用,加大地名普查工作的舆论宣传攻势,呼吁各界人士积极参与到地名普查工作中来,研究悠久浩瀚的中国地名历史,繁荣丰富多彩的中国地名文化,即能增强国人的民族自豪感,又可弘扬爱国主义精神,进而提升综合国力。在做好国内地名普查和管理的基础上,若经济势力、技术条件达到一定水平,我们还可以向世人宣布,我们要在公海、北极、南极洲甚至宇宙范围内开展地理实体的地名普查命名工作,以推动人类科学水平的发展。

  二是制度建设方面。地名是最基础的地理信息,地名普查又是一项基础性的国情调查,关乎国家主权和国防建设,关乎国家经济发展和人民群众的日常生活,也关乎先进文化的发展和国际间交流,地名普查涉及到各行各业,工作复杂而又敏感,工作量大难度高,而且还涉及国家秘密,仅靠一个组织或部门,在缺少法规支撑和健全制度的情况下,难以圆满完成任务。即便当时完成任务,但地名信息是在不断变化的,又掌握在不同的部门,靠一个单位再去重新核查,难以使地名工作跟上发展的需要。在这次地名普查中,确有不配合的现象,理由是该部门的“三定”方案中没有地名普查这项任务,没有岗位人员从事这项工作。尽管各级在制定地名普查工作方案时,提出了部门协作、各负其责的要求,甚至更明确地分配了相关的普查任务,但普遍认为是临时性的,不是本职工作,引不起重视。主要原因是地名普查工作制度不健全、部门分工不细致、职责不明确。签于此,从国家层面,应将地名管理作为各相关业务主管部门的一项本职工作,纳入正常职责范围,按照“政府领导、民政备案、部门分工、分级负责、各司其职”的地名管理原则,制定出台地名管理相关法律法规和标准规范,加强制度建设,将各类地名普查和管理任务按照国家各部委办局的职能和权限,细化分解,明确职责,纳入部门“三定”方案,成为日常工作,使国家地名管理走上长效动态备案管理机制的轨道。民政部门就像公安部门汇总户籍、统计部门汇总统计那样,各相关单位按照职责,将本系统内的地名信息及变更情况,及时报同级民政部门备案管理,地名信息的对外发布归口由民政部门负责,这样,地名管理就形成一套完整的体系,走上规范化正常化。

  三是普查标准方面。为全面做好第二次地名普查工作,国家制定了试点实施方案和工作规程,这是国家制定的纲领性指导文件,在这次地名普查试点中起到了决定性的指导作用。但在具体工作中,地名普查的范围和标准难界定,应查地名的标准范围不明确,用“有无地名指位意义”来衡量,也太模糊。而在实际生活中,只要是个地名,在一定区域内就有指位意义。例如,在一个村内南街、北巷、东井、西沟,社区内一条街上的理发店、小卖部等专指地名就有极强的指位功能,是否在普查范围?从一个村、一个社区角度看,这些地名确有普查的意义,若这类地名也全部普查纳入国家地名数据库,不仅工作量大,而且数据会是非常庞大的。这就需要在全国统一的标准和要求下,探索研究地名按类分级逐级管理的办法来解决这一问题。国家要在地名分类管理的基础上,按各类地名的区域范围、功能作用、历史地位、影响大小等,制定细致具体、可操作性强的地名等级划分标准办法,各级各业务主管部门严格按各类地名等级标准进行地名等级评定,按管理权限和地名等级,从国家到村级,对地名实行按类分级逐级管理,实现有地必有名、有名必调查、地名必备案、按级逐级管的地名全覆盖管理目标。

  四是专业人员方面。地名普查专业性强、技术性强,涉及政治、经济、军事、历史、地理、测绘制图、建筑设计、调查统计、计算机等多门学科,甚至涉及到考古、野外生存、民间传说等相关知识,因此,就必须有一支专业精、能力强、素质高的专门普查员队伍。国家在启动第二次地名普查试点后,先后多次举办地名普查员业务培训班,培养了一批业务骨干,但一个区县仅靠三两个骨干,难以在短时间内完成普查任务,尽管各地也培训了一批普查员,但由于培训时间不足,参训人员是临时抽调的、来自不同岗位、对地名普查生疏,再加上普查不是本职工作,普查中出现业务不熟、糊弄应付、漏查错报的现象,影响了工作进度。为改变这一现状,国家应建立一整套针对不同行业的地名普查员培训计划,在各级各相关业务主管部门培养一批专业化水平高的地名普查管理员队伍,专门从事本部门、单位的地名普查和管理工作,在全国建立地名信息员网络,实现领土领海、村庄社区、部门系统全覆盖的地名信息员管理目标。

  在当前地名管理模式下,由于受职能和权限的制约,很难把涉及各行各业、各领域的地名全部及时进行调查登记管理,地名管理工作往往滞后于社会的发展,这样,隔一段时间内就必须开展一次全国性大规模的地名普查工作,以弥补地名管理的不足,完善地名服务,跟上社会发展。可以说这是无奈之举,也是唯一的好办法。纵观两次地名普查,各级在人力、物力、财力、时间精力等投入都很大,而且地名普查涉及面之广、时间跨度之长,远甚于其他普查,开展这样一次全国性普查,确实不易。

  作为地名而言,其历史性、稳定性的特点很强,多数地名,特别是自然地理实体,其标准名称、含义、沿革、实体描述、坐标等地理信息已经普查核实,在该实体未消亡情况下,其地名信息基本保持不变,很多地名可 “一查永逸”,无需再次进行普查。当前地名管理模式下,几十年开展一次地名普查,势必要对所有地名进行一次拉网式普查,但对大部分地名而言,普查的确是重复劳动,这样即加重了工作负担,又造成了不必要的浪费,同时,这种间歇性大规模集中地名普查模式,已不适应地名管理工作的需要,跟不上社会及经济的发展要求。随着社会的发展、技术的进步及国家对地名工作的重视、有关地名管理法规、制度的完善,在第二次全国地名普查建立完备的地名数据库的基础上,今后的地名管理工作中,不会再有第三、四……次地名普查,“地名普查”将成为历史概念,“地名普查工作”也将随之消亡,取而代之的是在第二次地名普查完善国家地名数据库的基础上、建立的长效动态备案管理新机制,地名管理工作也将步入法制化、规范化、正常化的新时代。

 
 
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